中国渔船阿根廷遇袭暴露远洋捕鱼问题

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中国渔船阿根廷遇袭暴露远洋捕鱼问题  

陈振铎  金融时报

3月14日，中国渔船“鲁烟远渔010” 在位于阿根廷丘布特省靠近马德琳港沿海水域，因在阿根廷专属经济区内捕鱼，被阿根廷海岸警卫队击沉，所幸落水30余名船员均被救起，无人伤亡。这是继近年中国渔船在韩国、印尼、菲律宾等国海域附近发生冲突后的最新一起冲突，中国远洋捕鱼问题也逐渐成为国际社会各方关注的焦点。

目前关于中国远洋捕鱼出现的问题，中国官方并没有披露相关情况，相关数据主要来自欧洲议会2012年6月公布的《中国在世界渔业中的角色》以及绿色和平组织2015年5月发布的《中国远洋渔业企业西非违法捕捞作业调查》两份专业报告。

欧盟报告显示，2000-2011年间，中国渔船光在西非北部海域的IUU （非法、未报告、不受规范）行为就有2648起。绿色和平的数据显示，2000-2006年，以及2011-2013年期间，中国渔船在毛里塔尼亚、塞内加尔等西非六国共被发现183起涉嫌违法捕捞行为，31%的船只多次发生违法捕捞行为。

绿色和平自有船只“希望”号2014年在西非海域26天的实地跟踪调查发现，有12艘中国渔船进行了非法捕捞，占几内亚专属经济区内所记录的52艘中国渔船的23%，平均每两天就新增一起中国渔船违法事件。

其中，与此次阿根廷事件有关的渔企属地山东省的渔企非法捕捞行为最多，大连连润、大连博远等企业榜上有名。非洲捕鱼违法行为中也出现了央企身影。2014 年中水集团 59 艘在非洲捕捞作业的渔船中，就有 46 艘涉嫌总吨位欺骗行为，其中 44 艘涉嫌少报渔船总吨位，累计共 6757.7 总吨未上报。

根据绿色和平的数据，中国在非洲的462艘远洋捕鱼渔船，几乎全是在中国已被逐渐淘汰的破坏性底拖网渔船。这在中国地方官媒的报道中也得到了印证，比如浙江广源渔业老板方盛华2015年5月在接受浙江在线采访时毫不隐藏地说，他们赴安哥拉的五艘渔船“都是大型围网船，捕捞方式对海洋杀伤性较大，因此围网船已被列入一打三整治范围，要求三年内必须进行更换。 ”“与其坐以待毙，不如把国内过剩产能转出去”。

所谓“产能转移”，其背景是2012年中国远洋捕鱼战略的升级。当年中国首次出台远洋渔船更新改造项目投资补助政策，浙江、山东等沿海渔业大省也出台了相关地方政策，支持渔企走出去。浙江于2012年出台了远洋渔业发展“十二五”规划，战略是舍近（减近海捕鱼规模）求远（发展远洋渔业）。该省舟山打造“国家远洋渔业基地”时，投入了大量财政基金补贴渔企。山东省2015年提出 “海上粮仓”战略，设立了3.2亿引导基金，并透露该省远洋渔船已达434艘，在建远洋渔船36艘，已批待建远洋渔船44艘。

在中央和地方政府的政策大跃进下，目前中国远洋捕鱼船队已经发展成为世界第一。根据中国渔业互保协会的数据，2014年全国远洋渔业总产量和总产值分别达203万吨和185亿元，作业远洋渔船达到2460艘。而欧洲会议的报告显示，2000 年至 2011年期间中国渔民捕捞量约每年460.4万吨，其中来自非洲水域就占了294.1万吨，其次是亚洲水域，占94.8万吨，少量来自中南美洲和南极洲。这和中国渔保协会发布的数据相差巨大。

国际海域捕鱼作业情况复杂，远洋捕鱼偶尔越界进入经济区是正常现象，但系统性、有规律性、成群结队地越过分界线捕鱼，不免让人质疑其中的动机。根据欧洲议会、绿色和平组织的报告以及国内外媒体公开报道综合分析，除了上述具体捕鱼行为的违法外，渔业靠财政资金维持、监管落后等深层次的体制原因，也造成了远洋捕鱼冲突。

中国通过燃油补贴、船舶更新改造补贴，以及免除进口税、增值税等措施鼓励捕鱼企业“走出去”。这一定程度造成了相关企业靠政策而不是提升管理水平吃饭。比如绿色和平分析中水集团远洋股份有限公司的年报发现，该公司2011-2013年的净利润全部来自于补贴。其中，2013年该公司捕捞业务亏损约4135万元左右人民币，由于约8254万元的燃油补贴到位，公司“盈利”。

中国农业部既管资金，又管业务审批，还承担监管职责的体制，已经不符合远洋捕鱼管理的需求。农业部对远洋渔业实行项目审批管理和企业资格认定制度，并对远洋渔业船舶和船员进行监督管理，但目前的渔业发展政策仍是只考虑经济利益，缺乏可持续渔业发展的管理原则、策略与目标。

比如，相对于近海的严格监管政策，远洋捕捞由于涉及国际海域，目前几乎没有系统监管措施。当前的监管主要是用渔船监控系统（VMS）报告船位，来判定是否违法，然而该系统也存在技术漏洞：由于不是实时自动汇报而是由渔船主动报告，两次报告位置的时间越久，渔船就越容易利用时间间隔进入禁捕区。

虽然2014年10月农业部出台了《远洋渔船船位监测管理办法》，改原来的一日两报为四小时一报，减少了渔船越界非法捕鱼的可能性，也处罚了三起中国渔船 的 IUU 行为，但都是由当事国举报而不是监管系统发现，而对于欧盟以及绿色和平组织公布的非法捕鱼行为，中国直至目前仍未有公开的回应。

国家财政预算补贴渔企——远洋捕鱼是“转移对海洋杀伤性较大的过剩产能”——亏钱的买卖由财政补贴填平——系统性监管缺乏——到别国专属经济区违法捕鱼出事——极端民族主义媒体煽动为国外别有用心——国家垫底和负责。这成了目前中国远洋捕鱼问题生成链和传播方式。

这就意味远洋捕鱼问题，需要从单纯的经济利益，向纳入系统性的海洋战略、尊重可持续性发展的问题预防和监管措施转变。中国需要借鉴欧盟各国远洋捕捞的跨部委协调机制，提升目前挂靠于国土部资源部的国家海洋委员会职能，改变各部委和地方政府各行其是、以经济发展为主的管理思路。

在具体的管理措施上，可以依据现有法律，提高科学管理的水平，比如加强对远洋渔船类型和捕捞类型的管理，同时改进监控技术，提高对捕捞能力和强度的管理。对于违法企业，公开处理、通报、设立黑名单制度等，都是可改进的空间。

或许，官方力量监管有限，监管成本高，针对这个问题，西方发达国家的经验是监管力量均衡化。比如，可由跨部协调机构主导，联合相关职能部委，在相关国际海事机构集中的区域，成立半官方民间监管组织，集合研究、法律、媒体、社会组织、行政等力量，一方面执行监管、保护和维权，另一方面维护和相关国际组织的日常合作，共同推进渔业可持续发展的清晰明确的目标和规划，还可和相关国际组织合作共同监督渔船的海外行为。

根据《凤凰周刊》2015年的报道，在舆论压力和环保组织的监督下，也存在非法捕鱼行为的欧盟国家和韩国，曾率先纠正本国企业的非法捕鱼行为。2014年欧盟修订《共同渔业政策》（CFP）。而在欧盟将韩国列入预备非法捕鱼国名单两年后，2015年2月，韩国政府向欧盟通报了韩国为根除非法捕鱼行为作出努力的情况及其成果。2015年4月，韩国成功在欧盟名单上除名。

目前来看，在公开层面并没有看到中国国家职能部门像韩国那样，在受到国际组织惩罚后采取相关反思和整改动作，反而是有挑拨民族主义情绪之嫌的《环球时报》一如既往地主导了该类消息的发布和评论权，把本应由职能部门处理的渔业纠纷事件，慢慢炒作为“中国受欺负”的政治事件。不及时调整的话，外交部、农业部等本可以公开公正处理类似事件的时机会再次错失。

若任由其发展，不建立更系统、科学、严格和独立的监管政策的话，一旦涉事国家保守政治势力上台，远洋捕鱼问题未来几年内很有可能成为国际和区域地缘政治的敏感主题。除了渔民生命安全无法保障外，中国的国际形象、海外利益也会遭遇严重损失。